9·7 공급대책 1년, 착공 29%…서울 입주절벽은 2028년

9·7 공급대책이 1년을 맞았습니다. 인허가와 분양은 늘었는데 정작 ‘첫 삽’은 연간 목표의 29%에 그쳤습니다. 서울 준공 물량은 반토막 났고, 2028년 입주 예정치는 1만 가구를 밑돕니다. 집값을 가르는 것은 대책 발표가 아니라 착공 통계입니다.

왜 지금인가: 대책 1년, 성적표가 나왔습니다

정부가 2025년 9월 7일 발표한 주택공급 확대방안, 이른바 9·7 대책이 지난 주 만 1년을 채웠습니다. 2025년부터 2030년까지 6년간 135만호, 연평균 27만호를 공급하겠다는 약속이었습니다. 대책의 가장 큰 특징은 목표 지표를 ‘인허가’가 아니라 ‘착공’으로 잡았다는 점이었습니다. 서류상 물량이 아니라 실제로 첫 삽을 뜬 물량으로 성과를 재겠다는, 상당히 자신 있는 선언이었습니다.

그 자신감의 결과를 이제 숫자로 확인할 수 있게 됐습니다. 아주경제가 국토교통부 통계를 분석한 바에 따르면 올해 수도권 착공 목표 26만8000호 가운데 7월까지 실제 착공은 7만8000호, 달성률 29.1%에 머물렀습니다. 1년의 7개월, 즉 58%의 시간을 쓰고 목표의 3분의 1도 채우지 못한 것입니다.

같은 기간 서울 아파트값은 지난해 2월 첫째 주 이후 8월 다섯째 주까지 82주 연속 올랐습니다. 문재인 정부 시절의 역대 최장 기록 85주에 세 주 차이로 다가선 것인데, 더 중요한 것은 강도입니다. 이 82주간 누적 상승률은 16.9%로, 과거 85주 상승기의 7.7%보다 두 배 이상 가팔랐습니다.

이 글이 답하려는 질문은 세 가지입니다. 첫째, 정부가 돈과 규제완화를 다 풀었는데도 왜 첫 삽을 뜨지 못하는가. 둘째, 인허가와 분양은 늘었는데 준공은 반토막 난 이 모순을 어떻게 읽어야 하는가. 셋째, 그렇다면 앞으로 3년간 서울 집값의 방향은 공급이 결정하는가, 아니면 다른 변수가 결정하는가입니다.

병목의 해부: 땅은 있는데 삽을 못 뜨는 이유

착공 부진을 ‘정부가 일을 안 했다’로 설명하면 진단을 놓칩니다. 수도권 1~7월 주택 착공은 7만7894호로 전년 동기 7만6339호 대비 2.0% 늘었습니다. 즉 후퇴한 것이 아니라 ‘거의 제자리’입니다. 문제는 대책이 요구한 속도가 제자리걸음으로는 도저히 닿을 수 없는 높이라는 데 있습니다. 연간 목표를 채우려면 남은 5개월(8~12월)에 약 19만호를 착공해야 하는데, 지난해 같은 기간 실적은 9만484호였습니다. 산술적으로 2배 이상을 해내야 한다는 뜻입니다.

병목의 실체는 공공과 민간에서 각기 다릅니다. 공공 쪽 사정은 LH가 지난 8월 24일 공개한 자료에 선명하게 드러납니다. 전국 111개 지구, 20만9270호가 승인을 받고도 착공하지 못한 상태이며, 이 가운데 79.9%의 사유가 “토지보상 및 기반시설 조성 등 토지여건 미성숙”이었습니다. 2022년 이전에 승인받고도 아직 삽을 뜨지 못한 물량만 2만3802호에 이릅니다.

이 79.9%라는 숫자가 시장이 가장 자주 놓치는 대목입니다. 토지보상은 소유자와의 협의 매수가 원칙이어서, 소유자가 팔지 않겠다고 버티면 정부가 규제를 아무리 풀어도 일정이 밀립니다. 다시 말해 착공 지연의 압도적 다수는 ‘규제 문제’가 아니라 ‘물리적 절차 문제’입니다. 규제완화로 풀 수 있는 영역이 생각보다 좁다는 뜻이고, 이것이 대책의 실효성을 근본에서 제약합니다.

민간 쪽은 돈의 문제입니다. 공사비 상승과 금융비용 부담으로 인허가를 받아놓고도 사업성이 나오지 않아 착공을 미루는 구조입니다. 정부가 5월에 파악한 수도권 규제지역의 장기지연 물량은 약 10만호였고, 이 중 6만6000호는 2년 이상 멈춰 있었습니다. 인허가 후 미착공 전체 물량 32만3000호 가운데 정상 진행 중인 것은 19만호, 아예 사업이 중단된 것이 3만3000호였습니다.

서울의 역설: 선행지표는 웃고 후행지표는 무너졌습니다

서울만 떼어놓고 보면 그림이 한층 기묘해집니다. 올해 1~7월 서울의 공동주택 분양은 1만4489호로 전년 동기 대비 109.7% 급증했습니다. 주택 착공은 1만9507호로 44.4%, 아파트 착공은 1만4995호로 36.1% 늘었습니다. 헤드라인만 보면 서울 공급은 확실히 살아나는 중입니다.

그런데 같은 기간 서울 아파트 준공은 1만7603호로 48.7% 급감했습니다. 전체 주택 준공도 2만916호로 43.3% 줄었습니다. 인허가는 전체 주택 기준 2만8634호(+6.1%)로 늘었지만, 아파트만 보면 2만3480호(-1.6%)로 오히려 뒷걸음질했습니다. 늘어난 인허가의 대부분이 아파트가 아닌 비아파트였다는 의미입니다.

이 모순은 사실 모순이 아니라 시차입니다. 착공에서 준공까지는 통상 2~4년이 걸립니다. 올해의 준공 반토막은 올해 정책의 실패가 아니라 3~4년 전 착공 부진이 지금 청구서로 도착한 것이고, 같은 논리로 올해 늘어난 착공은 2029~2030년에야 입주 물량이 됩니다. 부동산 통계에서 선행지표와 후행지표를 섞어 읽으면 정확히 반대의 결론에 도달하게 되는 이유입니다.

공급 회복론 vs 입주 절벽론: 어느 쪽이 맞습니까

시장에는 두 개의 상반된 해석이 공존합니다. 공급 회복론의 논거는 선행지표입니다. 서울 착공이 44.4%, 분양이 109.7% 늘었고, 정부는 8월 13일 ‘주택 신속공급 방안’으로 재개발 조합설립 동의율을 70%로 낮추고, 신규 공공택지 후보지 발표부터 착공까지의 기간을 68개월에서 37개월로 31개월 단축하겠다고 밝혔습니다. 부동산 PF 보증·자금지원 규모도 26조3000억원에서 47조8000억원+α로 확대했고, 2027년까지 착공하면 PF 대출이자를 1%포인트 지원합니다.

수요 측 논거도 있습니다. 6월 말 전국 미분양은 6만7464호, 이 중 악성으로 분류되는 준공 후 미분양이 2만9786호이며 전체 미분양의 84.2%가 지방에 몰려 있습니다. 전국 단위로 보면 주택이 절대적으로 부족한 상황은 아니라는 반론이 성립합니다.

입주 절벽론은 시차와 물리적 제약을 근거로 듭니다. 부동산R114 집계에 따르면 서울 아파트 입주물량(임대 제외)은 2026년 1만7687가구에서 2027년 1만113가구, 2028년 8337가구로 줄어듭니다. 2023~2025년 3년간 8만7515가구였던 것이 향후 3년간 3만6137가구로 58.7% 감소하는 것입니다. 무엇보다 앞서 본 LH 미착공 사유의 79.9%가 토지 문제라면, 이는 이자 지원이나 동의율 완화로 단기간에 풀리는 성질의 것이 아닙니다.

필자의 판단은 “둘 다 맞되, 적용되는 시간대가 다르다”입니다. 2026~2028년 서울의 입주 물량은 이미 3~4년 전에 확정된 상수입니다. 오늘 어떤 대책을 내놓아도 이 구간은 바꿀 수 없습니다. 반대로 2029년 이후는 지금의 착공 실적이 결정하는 변수 구간입니다. 따라서 향후 2~3년 서울 집값을 움직이는 것은 공급이 아니라 수요 측 변수—금리, 보유세, 대출 한도—이고, 실제로 8월 세제개편안 발표 이후 강남권 상승세가 둔화된 것이 이를 방증합니다. 공급 부족은 이 기간 내내 ‘바닥을 받쳐주는 힘’으로만 작동합니다.

그래서 무엇을 봐야 합니까

지난 1년이 남긴 가장 중요한 교훈은 ‘대책 발표’와 ‘공급 실현’ 사이의 거리입니다. 135만호라는 숫자는 계획이었고, 29.1%는 현실이었습니다. 앞으로 어떤 공급대책이 나오더라도 발표문의 총량이 아니라 그 뒤에 따라붙는 월별 착공 실적으로 검증해야 하는 이유입니다.